日本与中国台湾公共养老制度的比较研究

日本与中国台湾公共养老制度的比较研究 时间:2019-03-05

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  依据经济合作与发展组织(OECD)的定义,公共养老制度可简单划分为两大部分:养老金和老年人服务(Willem and Maxime,2009)。其中,养老金是指从一定年龄开始,老年人定期领取的,以保障和维持生活需要为目的的货币收入。老年人服务则包括:医疗保健、生活支援和特殊津贴等内容。目前,现代国家基本建立了以这两个项目为主体的养老制度,但是在具体的执行和实施上有很大差异。比如养老保险的缴纳方式,在新西兰就是以税收的方式实施(王胜今、沈师杰,2011)。虽然在理论层面可以简单地以是否具有“再分配”功能来定性的区分福利项目和社保项目,但由上面OECD的定义可以看出,在实际执行中,福利项目和社保项目是被合并统计的。所以在本文中将日本和中国台湾对于老年社保和福利项目进行了合并考察。

  一、日本与中国台湾公共养老制度简介

  (一)养老金

  1. 日本养老金制度。日本的养老金被称为“年金”,主要有两种:一是“国民年金”;二是“养老年金”。其中,养老年金是由国库资助的,针对达到一定年龄(通常65岁),且个人所得低于一定额度(50万日元)的老年人发放的。①而国民年金的发放及金额则与保险金的缴纳时间和数额直接挂钩,同时其资金来源也主要是养老保险的基金。

  1959年11月1日,日本的《国民年金法》颁布实施,首先得到推行的是养老年金,之后从1961年4月起,国民年金开始征收保险金。1984年,为了纠正实施中出现的不平衡,基础年金制度被引入,1997年旧的三公社(JR,NTT,JT)②的共济年金体系也并入到国民年金之中,2002年农林共济福利年金体系也被并入国民年金体系,国民年金一体化实现(会计检察院,2004)。

  国民年金的发放被分为三个部分,第一部分是基础的,保障最低生活水平的基础年金,这一部分需要缴纳的保险金是固定的;第二部分是和退休前收入挂钩的,按比例发放的年金,这一部分需要交纳的保险金是随着收入水平变动的;第三部分是个人年金,包括不同企业缴纳的不同水平的福利保险金、个人参加的从薪水中指定支出的保险金和由国家向特殊群体支援的保险金。国民年金保险的覆盖范围为20-60岁在日本居住的全体居民,所有劳动者被要求强制加入,并需要交纳年金保险达到25年以上,才可以从65岁开始领取养老金。

  2. 中国台湾的养老金制度。在中国台湾养老金同样被称为“年金”,但其覆盖范围仅是未参加军保、公教保、劳保和农保的65岁以上的中国台湾公民。目前由内政部委托劳委会劳工保险局办理相关事务。其法律依据是2007年通过的“国民年金法”,采取柔性强制缴纳的方式执行,对于符合纳保对象者会自动纳入,对于不缴纳的人并无特别设立的惩罚。国民年金提供四大门类(老年、身心障碍、遗属、丧葬),八个项目的保障(老年、老年基本保障、原住民、身心障碍、身心障碍基本、遗属、丧葬、生育)。其中年资的计算方式在2011年以前是按月计算,现在是按天计算,最高的年资为40年(25-65岁)。保险费不与实际收入挂钩,采取逐年递增的模式,但是在累计的保险费可以满足此后20年的保险支出后,保险费的缴纳金额就不再变动。中国台湾在养老金的发放上有明确的排富倾向。③同时对原住民可优待至55岁。中国台湾养老金制度在具体执行中存在大量问题,如其劳工保险条例第63条规定“单身若无子女和父母,由兄弟姐妹彼此互相照顾,如果在退休前因故死亡,兄弟姊妹却无法领取遗属年金或津贴”被视为对单身人士的歧视。且中国台湾并未建立统一的国民年金制度。

  (二)老年人服务

  1. 日本老年人服务制度。日本人通常在60岁退休,但是在65岁才开始领取退休金,这期间的5年除了依靠个人积蓄和最低生活保障,就只能选择打工。对于65岁以上的老人,1982年日本政府颁布了“老人保健法”,开始全面推广老人保健设施。该法案规定医疗保险的各个有关方有义务共同负担70岁以上老人的医疗费用,并且倡导家庭式养老和家庭式护理。为了推广家庭式老年辅助,日本政府出资培训负责看护生活不便老人的家庭护理员约10万名。面向有需要的老人提供短期入住、护理和治疗服务的托老所由政府负责出资建立并推广普及。同时,一批低价位的“三代”式住宅被开发和出售给目标群体。

  1989年,依据“高龄者保健福利推进十年战略”,日本政府开启了著名的“黄金计划”。依据该计划的要求,与老人相关的各种设施在各地方政府的积极建设下得到完善。在这种情况下,种类繁多的老年公寓、老人活动室、老人医院开始大量出现。

  1994年“黄金计划”被修订为“新黄金计划”,为老年人提供休息及特别看护和各种日间服务(包括饮食和体育锻炼)的短时服务设施、日间服务中心等被创设出来,家庭服务员队伍被显著扩大,以家庭养老为中心的社区老年服务体系得到完善。

  日本各级政府、政府资助下的民间组织、民间企业、财团法人或个人(保健护士等)都可以开设为社区老人提供无偿或按国家标准收费服务的养老机构。目前,日本为老人提供服务的机构大体分为两种:(1)老人福利设施。主要由政府牵头,根据满足老人需求的差异和具体情况,可以细分为面向老人的日服务中心、短期入院机构、养护之家、特别养护之家、轻费养护之家、福利中心、看护支援中心等;(2)付费的老人之家。通过引入社会资金和力量,在一级地方政府批准后由民间企业经营。依据其功能和运作形式分看护型、住宅型和健康型三个种类。   为了避免虐待老人现象的出现,同时,保证老人养护院运转的社会效益,日本政府引入了独立的第三方评价体系(包括硬件:建筑、设备、人员配置;软件:服务质量、老人评价等)作为对老人服务机构自检的补充和强化。这些评价在通过检查、评分来达到警示督促作用的同时,基于对养老院现状的分析,由专业机构提出改善建议。目前,伴随着这种评价制度在日本全国范围内的实施和东京都“三年一审”的提出,日本的养老制度不断走向完善。

  2. 中国台湾老年人服务制度。对65岁以上老人提供公费收容安置,对于拒绝者提供“中低收入老人生活津贴”。同时,对于未接受政府提供的老人援助服务,由家人照顾的、65岁以上并领取“中低收入老人生活津贴”的老人,对其家庭提供“中低收入老人特别津贴”。在健康维护方面,为老人提供追踪式的预防保健服务,为中低收入老人提供装置假牙辅助,重病住院看护辅助。自1996年起为65岁以上老人、55岁以上山区原住民、50岁以上身心障碍者和失能独居的老人提供全套的生活辅助,对于为此支出的费用采取低收入者全额辅助、中低收入者90%和一般人群70%的原则。除以上外,对老人提供由公共财政支持的机构式养老服务。由财政拨款和私人机构运营两部分组成。此外,对于没有继承人的老人,推出了“不动产逆向抵押养老制度”。


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